张家栋:从“美国退出北约”的传言说起
来源:环球时报美国犹他州共和党籍联邦参议员迈克·李长期批评北约是“冷战遗物”,马斯克也公开支持美国退出北约。据报道,美国总统特朗普正考虑对美国的北约政策作出重大修改。美国是否会退出北约?美国总统是否有权决定美国退出北约?
根据美国宪法,“总统有权缔订条约,但须争取参议院的意见和同意”,不过宪法对美国退出国际条约的程序没有明确规定。此外,北约条款中也没有针对美国单方面退约的条款。2019年,美国国会通过《北约支持法案》,明确要求总统不得从北约中退出。2023年由拜登签署通过的美国《国防授权法案》也明确规定退出北约需获得参议院2/3多数议员支持或国会法案授权。巧合的是,这项法律的共和党起草人,就是现任美国国务卿鲁比奥。
因此,美国总统不能独自决定美国退出北约。在法律层面,总统要么有参议院三分之二多数议员的支持,要么由国会两院通过新的废约法律。这在当前都是不可能的。在政治层面,北约是美国全球战略的核心支柱,退出将让美国政府面临国内外的巨大阻力,实际操作将非常困难。
这是很简单的道理,那么美国政府为何还有人不断释放这种声音呢?除了个别政客哗众取宠的因素以外,美国是要借此向北约的欧洲盟友施加压力,希望欧洲盟友承担更大的军事负担。迈克·李本人的目标其实与特朗普差不多,他的真实目标不是要美国退出北约,而是主张北约成员国防务开支应由欧洲自行承担,不要非对称性地依赖美国。这正是冷战后多任美国总统的共同目标。
北约是冷战的产物,本应随着冷战结束而结束。事实上,这也曾是北约成员国中很多人的想法。北约虽然没有终结,但北约继续存在的必要性和存在感,在冷战后都是下降的。北约虽然在地理范围方面不断扩大,从冷战结束前的16个成员国增加到32个成员国;但是,北约的军费开支、军事力量以及凝聚力,却都明显下降。到2014年,北约欧洲成员的军费开支占GDP的比例下降到1.4%。2024年,在俄乌冲突的刺激下,北约军费开支也不到1.5万亿美元。北约欧洲成员有30个,GDP总量是俄罗斯的数倍,但以购买力平价计算,北约欧洲成员在2024年的军费总和其实是低于俄罗斯的。这就是为何波兰总理图斯克会说出“5亿欧洲人要求3亿美国人保护他们免遭1.4亿俄罗斯人的侵害”这种话。
北约在冷战后的力量弱化和结构松散化,主要是由于两个原因:一是,北约假想敌的衰落。俄罗斯不是苏联,不足以给北约提供足够的对外凝聚力和军事建设推动力。二是,美欧安全关注点的统一性消失。冷战时期,美欧的首要敌人都是苏联。现在,欧洲要应对俄罗斯,美国则要应对中国。在一些美国人看来,北约的欧洲盟友既不愿意出钱,也不愿意出人,还不愿意在全球范围内配合美国的战略布局。换言之,在马斯克等人看来,北约这个跨大西洋同盟,解决不了跨太平洋的中美竞争问题,反而在战略次要方向浪费了美国的资源。北约试图改革。一方面,北约努力进行纵向改革,寻找到新的安全功能,如介入前南斯拉夫危机。另一方面,北约进行横向改革,不断扩大,其伙伴关系体系甚至延伸到东北亚地区,寻找新的生存空间。在这一过程中,北约从一个“小精干”的防御性同盟,转型为一个“大弱散”的集体安全组织,论坛化趋势一度非常明显。
在这一过程中,俄罗斯几乎是独立“挽救”了北约。冷战结束后,北约内部就自身存续问题有过激烈的争论。但是,俄罗斯对东南欧事务的介入,推动北约进行再定义,使其从单纯的防御性同盟,转向基于更广泛国际安全视角,寻找新的存在必要性。2014年克里米亚危机爆发以后,北约被再次触动,开始制定军费开支要达到占GDP2%的目标。2022年俄乌冲突爆发后,北约不仅增加了瑞典和芬兰两个新成员,军费开支也迅速增长,军费“达标”国家增加到2024年的23个,有了从福利国家同盟走向军事同盟的新趋势。
简而言之,俄乌冲突打破了欧洲的和平幻觉,美国对盟友政策的转变颠覆了欧洲国家搭了几十年的安全便车,共同推动北约的欧洲成员从危机管控模式转型为集体防御模式。这将让美国与其欧洲盟友的安全政策更加平衡。因此,北约有继续存在的可能性和必要性,但将有可能从美国单中心模式转型为美欧双中心的新模式。(作者是复旦大学美国研究中心教授)
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